消防安全 消防改制 别忽视土地使用权问题

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 目前，按照时间表，消防改制自上而下，紧锣密鼓地进行着，一定会在在2019年3月底前基本完成。

    实行现役武警编制期间，在各级政府的关心和支持下，公安消防部队的队站建设取得长足发展，积累下来的土地数量亦很可观。其中有些土地不乏被用以开发建设住宅、公寓和商业项目，以及出租、转让等。消防改制纳入应急管理部门，绝不是简单地搬到一起，也必然涉及包括土地在内很多国有资产问题，处理这些问题必须要严格依照法律规定办理。处理的不好，不仅将影响今后应急管理的基础设施建设，也会直接影响现有的土地开发、建设使用及商业化运作项目。

    日前，最高人民法院作出一份行政裁定，明确了公安消防部队用地属于军用土地，为今后处理相关案件提供了指导依据。

    【当事人】本案涉及三方当事人，再审申请人为白银国园房地产开发有限公司（以下简称国园公司），被申请人为甘肃省临夏市人民政府（以下简称临夏市政府），第三人为甘肃省临夏回族自治州公安消防支队（以下简称临夏州支队）。

    【简要案情】2001年9月3日，临夏市政府作出批复，同意甘光公司以出让方式取得临夏市邓家桥以北6654平方米国有土地使用权，并同意该公司将土地使用权转让给临夏州支队，用于修建临夏州支队办公楼。2001年12月13日，临夏市政府向临夏州支队核发了编号为临市国有（2001）字第MH-083的国有土地使用证。2010年11月11日，临夏州支队与国园公司签订《委托开发协议》，协议约定的主要内容为：“经过对多家房地产企业的考察，提交支队伍党委研究决定，现委托白银国园房地产开发有限公司对市中队大门处进行开发，工期2010年12月至2011年12月，开发地约2031.7平方米，新建一栋二单元12层一梯两户的家属楼同，建筑面积5824平方米，所建家属楼全部由消防支队按1800/平方米（不含土地费）的成本价回购”。2010年11月2日，临夏州支队向临夏市国土资源局提交《关于将市中队办公用地转变为住宅用地的报告》（临公消字〔2010〕121号文件），申请将其院内原划拨的土地改变为商住用地。2010年11月30日，国园公司向临夏市国土资源局提交报告，申请将临夏州支队1031.7平方米土地的使用权过户给国园公司，用于开发建设。2011年5月10日，临夏市国土资源局给临夏市建设局出具内容为“白银国园房地产开发有限公司在临夏市邓家桥以北的土地，权属明确，土地税费已交清，请予办理相关手续”的便函。2011年12月30日，国园公司和临夏州支队同时向临夏市国土资源局提交报告，临夏州支队给国园公司增加土地使用面积386.3平方米，并申请过户登记。2012年1月16日，临夏市国土资源局出具“临市国土资2012第14号”便函，内容为“兹证明位于州公安消防支队院内的1418平方米土地使用权，已由白银国园房地产开发公司取得，相关税费已交，用地手续正在办理中”。2012年11月7日、12月6日，国园公司和临夏州支队分别向临夏市发展改革局提交住宅楼项目立项报告，临夏市发展改革局就《关于临夏州消防支队新建宿舍楼的请示》向临夏市政府报告。经2012年3月12日临夏市政府常务会议研究，会议原则同意该请示，并决定由临夏市发展改革局及相关部门按规定办理相关手续。2013年4月2日，临夏市发展改革局向临夏州发展和改革委员会提交《关于临夏州消防支队与白银国园房地产开发公司联建临消住宅楼项目备案的报告》。国园公司在申请办理土地使用权转移登记过程中，临夏市国土资源局分别计算了1031.7平方米和386.3平方米的土地使用权转移税费。国园公司缴纳了相应的土地出让金、土地权属调查测绘费、契税等税费。2015年3月9日，临夏州支队向临夏市国土资源局提交《关于撤销临公消字〔2010〕121号文件的请示》，称“自2012年12月中央八项规定颁布后，部队多次清查干部生活待遇住房问题，明确禁止军用土地用于商住楼建设。为了认真贯彻落实部队规定，现申请撤销《关于将市中队办公用地转变为住宅用地的报告》（临公消字〔2010〕121号文件）。”申请撤销《关于将市中队办公用地转变为住宅用地的报告》。国园公司以临夏市政府不履行核发土地使用证法定职责为由，向兰州铁路运输中级法院提起诉讼。

    【审理过程】兰州铁路运输中级法院经审理，综合认定涉案土地使用权人已经登记为国园公司。认为，临夏市政府以涉案土地临夏州支队未依法办理军用地转移审批手续、临夏州支队撤销土地过户申请为由，对已完成转移登记的土地，拒绝向土地使用权人核发土地使用权证的理由，没有法律依据。判决：一、确认临夏市政府不履行向国园公司核发国有土地使用证法定职责的行为违法。二、责令临夏市政府采取补救措施。国园公司和临夏市政府均不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。

    甘肃省高级人民法院经审理，认为：2001年12月13日，临夏市政府向临夏州支队核发了编号为临市国有（2001）字第MH-083的国有土地使用证，该土地由此成为军用土地。按照《军用土地使用权转让管理暂行规定》第十二条的规定，转让该土地应当报总后勤部审批。临夏州支队在办理涉案土地变更登记过程中，由于政策的变化，因无法继续履行《开发协议》，根据政策和法律规定及时撤销变更登记申请符合规定，依法应予支持。国园公司请求颁发涉案土地使用证的请求不能成立，不予支持。

    本案中，临夏州支队作为军用土地使用者，应当知晓军用土地变更性质的相关法律和政策规定，临夏市政府作为颁发国有土使用证的机关，亦应当知晓《军用土地使用权转让管理暂行规定》等法律和政策关于军用土地的规定。临夏市政府在申请人提出变更登记申请后长达四年多时间内，既未按照《土地登记办法》规定告知当事人补充材料，也未告知申请人军用土地使用权转让的相关规定，使得双方当事人签订的《合作开发协议》得以继续履行，违反了《土地登记办法》规定。该土地变更登记行为虽然没有完成全部登记行为，但该登记行为已经对当事人权利义务产生一定影响，依法应确认违法。

    2017年4月27日，甘肃省高级人民法院作出二审判决：一、撤销兰州铁路运输中级法院（2016）甘71行初7号行政判决；二、确认临夏市政府依据国园公司和临夏州支队申请变更临夏州支队院内1418平方米土地的登记行为违法。国园公司不服，向最高人民法院提出再审。

    【再审审查结果】国园公司申请再审称，1.公安消防支队属于公安部消防局管辖的一个部门，具有军队和行政单位双重性质。二审法院简单认定临夏州支队在本案中为部队属性，并非行政机关，涉案土地为军用土地属于认定事实不清，且没有证据支持。2.本案诉争1418平方米土地，不在军用土地范围内。3.本案适用法律错误，本案不适用军用土地的管理制度。请求撤销甘肃省高级人民法院行政判决，责令再审。

    临夏市政府答辩称，1.国园公司的请求无事实依据。

（1）该土地属于军用土地，国园公司至今未向临夏市政府提供相关军用土地转让的相关手续。（2）该证实际并未核发，临夏市政府只是根据国园公司的申请在办理过程中，实际并未办理完毕。（3）原土地使用权人临夏州支队已撤回土地变更申请，在原申请撤回的情况下，临夏市政府只能依法停止变更登记的办理。2.国园公司的请求无法律依据。按照《军用土地使用权转让管理暂行规定》第十二条、第十三条及国土资源部办公厅《关于军用土地转让有关问题的复函》等相关法律规定，军用土地转让必须办理《军用土地补办出让手续许可证》，之后再进入招拍挂程序进行出让。本案中，临夏市政府审查时发现，临夏州支队向国园公司转让土地使用权并不符合上述法律规定。3.临夏州支队与国园公司之间的争议属于合同之诉，民事权益之诉，与临夏市政府无关。4.本案所争议国有土地是否属于军用土地只能以土地使用权人的单位属性来确定，临夏州支队是否属于军队，国园公司无权界定，其认为该块土地不是军用土地的理由不能成立。请求驳回国园公司的再审申请。

    临夏州支队在法定期限内未提交答辩意见。

    最高人民法院受理后，依法组成合议庭，对此案进行了审查。经审查认为：临夏州支队是现役武装警察部队，根据《中国人民解放军房地产管理条例》第五十三条关于“中国人民武装警察部队房地产管理工作参照本条例执行”的规定，涉案土地使用权的对外转让应按照《中国人民解放军房地产管理条例》和《军用土地使用权转让管理暂行规定》等规定经军队主管部门批准许可后，依法办理登记手续。

    本案中，因涉案土地性质为军用土地，临夏州支队向国园公司转让土地使用权应按照《军用土地使用权转让管理暂行规定》的规定，经总后勤部审批，向总后勤部和大单位后勤部缴纳土地转让费和土地管理费，并领取《军用土地补办出让手续许可证》，凭《军用土地补办出让手续许可证》到当地人民政府土地管理部门办理土地出让、权属过户手续。而临夏州支队向国园公司转让国有土地使用权并未履行上述手续并提供《军用土地补办出让手续许可证》，故临夏州支队和国园公司向临夏市政府提出的国有土地使用权变更材料不符合法律要求，临夏市政府无权依照《土地登记办法》的规定，对临夏州支队院内1418平方米国有土地使用权进行变更登记。在此种情况下，临夏市国土资源局本应依照《土地登记办法》的规定向国园公司进行告知，但临夏市国土资源局在未告知国园公司的情况下，反而向国园公司出具便函，并收取土地转让相关费用的行为不当。二审法院据此对国园公司请求颁发涉案土地使用证的请求不予支持并依法确认临夏市政府依据国园公司和临夏州支队申请变更临夏州支队院内1418平方米土地的登记行为违法并无不当。

    2017年11月29日，最高人民法院作出(2017)最高法行申7051号行政裁定书，裁定驳回白银国园房地产开发有限公司的再审申请。

    【点评】消防改制绕不开土地问题。最高人民法院的裁定明确了消防队土地属于军用土地，这就意味着无论是通过划拨、还是出让方式，一旦需要变更土地使用权，都将按照严格的军用土地管理法规进行。不符合规定的，肯定是不能顺利通过的。

    由于历史和现实的原因，消防部队土地状况比较复杂，除了营区、队站之外，也存在着权属问题复杂的房地产，其中有一些至今无法取得房证。特别是当初利用军用土地，采取合作建房、集资建房、公寓房的方式，建设的改善官兵居住条件用房，与消防官兵切身利益尤为密切。另有一些尚未清理解决完毕的商业化运作项目。以上都是可能产生问题的潜在隐患，如何处理？需要有关方面在推进消防改制进程的同时，充分发挥聪明智慧，找出处理土地使用权的妥善办法。

    “如果我们能够普遍地彻底地解决土地问题，我们就获得了足以战胜一切敌人的最基本的条件。”

    曹刚律师是《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》起草人之一。辽宁省自然科学技术成果奖获得者。辽宁省第八届律师协会立法咨询专门委员会委员，曾长期担任辽宁省消防局法制处处长，武警上校。北京盈科律师事务所全国火灾与消防法律事务协调委员会主任。律师执业证号12101200610989975。

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